今年7月舉行的中央城市工作會議對我國城市發展的歷史方位作出重大論斷：我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。
在近日舉辦的“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2025”上，國務院參事、國家發展改革委原副主任胡祖才表示，當前我國城鎮化發展已進入新的歷史方位，要將其放在我國新型城鎮化發展的歷史進程中、中國式現代化全局中、世界百年未有之大變局中、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要中來認識。
“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇”是清華大學聚焦城鎮化議題的常設論壇，至今已連續舉辦八屆。2025年論壇以“共謀‘十五五’發展，共話城鎮化未來”為主題，圍繞準確把握“十五五”時期階段性要求、引領城鎮化高質量發展等議題進行深入研討。
推進農業轉移人口市民化是首要任務
中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱用圖表展示了中國城鎮化率的變化。從近30年的情況來看，我國城鎮化率年均提升速度分別為：“九五”時期的1.44%個百分點、“十五”時期的1.35個百分點、“十一五”時期的1.39個百分點、“十二五”時期的1.48個百分點、“十三五”時期的1.31個百分點、以及“十四五”前四年的0.78個百分點。
“我國的城鎮化已經進入減速期。”魏后凱提出，“十五五”時期，推進新型城鎮化需要處理好速度與質量的關系，要以全面提高城鎮化質量為主線。而提高城鎮化質量的關鍵且首要任務在于科學有序地推進農業轉移人口的市民化。
“農業轉移人口市民化的本質是‘共建共享’。”魏后凱表示，過去很長一段時間，由于市民化和城鎮化不同步，導致了“共建而未完全共享”的問題。而破解的根本途徑在于由常住地登記戶口提供基本公共服務，實現均等化。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）中，也把“科學有序推進農業轉移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，放在“深入推進以人為本的新型城鎮化”的首要位置。
魏后凱還注意到兩個趨勢，即農村勞動力就地就近轉移加快、農村人口老齡化和村莊空心化進一步加劇。
近年來，作為城尾鄉頭的縣城，已經成為吸納農村勞動力轉移的重要載體。魏后凱提出，以縣域為切入點，優化城鄉空間布局。他建議，按常住人口規模優化農村基礎設施和公共服務配置，完善進城落戶農民在農村的“三權”退出機制，分類有序、片區化地推進鄉村振興，并注重整體布局的統籌與優化。
“盡管中國城鎮化已經進入減速期，但仍處于快速推進時期。”魏后凱預測，到2030年，我國常住人口城鎮化率將達到71.5%；到2035年，常住人口城鎮化率將達到74.6%；到2050年，常住人口城鎮化率將接近80%，總體完成城鎮化任務。
進一步完善城鎮化主體形態和主骨架
《建議》提出，堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。
“現代化反映了城鎮化的普遍規律，是對城市發展質量和水平的綜合要求。人民城市彰顯了中國特色，體現了我們黨的根本宗旨和以人民為中心的發展思想。”胡祖才說。
胡祖才強調，“十五五”時期，推進新型城鎮化發展，在路徑上要把握城鎮化發展規律，順應新一輪科技革命和產業變革大勢，以“融合”為重要抓手，推進城鎮在區域、城鄉、產城、數智、綠色、文化和安全等七方面的深度融合。
《建議》提出，推進超大特大城市治理現代化，加快城市群一體化和都市圈同城化，優化城市規模結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。
魏后凱表示，應進一步完善城鎮化的主體形態和主骨架，以現代化都市圈和城市群為主體形態，以現代化中心城市體系為主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同構成的區域增長極體系。
城市群已成為區域經濟發展的重要引擎，19個城市群承載了我國70%以上的人口、貢獻了80%以上的國內生產總值。魏后凱提出，下一步，應建立現代化城市群體系，以全面提升質量、推動一體化進程和增強可持續性為重點，加快構建世界級、國家級和區域級三級城市群體系。“珠三角、長三角、京津冀城市群應定位為世界級城市群。遠期看，長江中游城市群也有條件建成世界級城市群。成渝地區雙城經濟圈應納入國家區域重大戰略，以引領西部大開發和中西部地區的高質量發展，成為重要的增長極。”
“都市圈作為城鎮化主體形態的重要性不容忽視。它既可以位于城市群內，也可以位于城市群外。”魏后凱認為，下一步，應建立一批不同類型的高品質現代化都市圈，以推進同城化和高質量發展為重點，著力提升創新能力、可持續發展能力以及國際競爭能力。
目前，我國已經建立了一批國家中心城市，但中心城市的空間布局仍需進一步優化。魏后凱注意到，東北地區尚未有國家中心城市。從空間布局優化和促進東北地區全面振興的角度來看，有必要將遼寧省沈陽市納入國家中心城市規劃建設。
新型城鎮化對擴內需穩增長意義重大
城鎮化是現代化的必由之路，是經濟增長的重要引擎和動力的重要來源。“城鎮化涉及面廣、拓展度深、帶動力強，對于建設社會主義現代化來說，既是主要內容，又是重要支撐。”國家發展改革委原副秘書長范恒山說，要實現“十五五”時期經濟社會發展目標，新型城鎮化起著不可替代的作用，應著力從三個方面推進工作：
首先，以協同聯動為指向，優化提升城市群和都市圈。應處理好“聯”與“分”，進而實現“同”與“異”。所謂“聯”，一是新老基礎設施要聯，且要做到同質同標；二是基本公共服務要聯。所謂“分”，一是通過特色形成錯位發展，二是協作共建產業鏈、供應鏈，三是通過合作聯動共建共享戰略性新興產業、未來產業。
其次，以務實精細為指向，推動城市高質量發展。要以“發展力、愉悅度、安全性”三個維度評估城市高質量發展水平，同時要在三個方面下功夫推動務實、精細地治理：一是著力形成富有特色的成長性產業結構，二是務實構建精準管理、快速反應的安全保障體系，三是大力塑造、積極創造主動作為的發展氛圍。
最后，以一體融合為指向，促進城鄉共同繁榮發展。要通過改革推進農民進入城市、城市資源向農村輸入雙向流動，實現以城帶鄉、以工促農，加快農業農村現代化進程。關鍵是推動兩項改革：一是戶籍制度改革，相應建立進城農民公平享受基本公共服務的制度，讓農民進得來、落得下、穩得住；二是農村推進土地“三權分置”改革，以此為城市優勢企業、先進技術、現代經營模式以及其他有效資源進入農村創造條件。
新型城鎮化是提振內需的重要抓手。有關研究表明，我國城鎮化率每提高1%，將推動1300多萬農村人口進入城鎮，帶動居民消費增長1.2個百分點。清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵表示，應通過制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經濟生活，進一步提升經濟總需求。
李稻葵建議，合理利用國債這一現代化公共金融服務工具。在合理評估中央政府金融凈資產和國家信用空間的基礎上，通過增發國債置換部分地方政府債務，緩釋地方財政壓力，并在此基礎上專門增發“新型城鎮化特別國債”，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等方面的發展。
編輯：李華山
