摘要：“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期。本文基于“十四五”時(shí)期的發(fā)展基礎(chǔ)以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，探討“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題主線、增長(zhǎng)目標(biāo)，以及需統(tǒng)籌處理的五組重大關(guān)系，旨在為“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。
關(guān)鍵詞：“十五五”規(guī)劃 高質(zhì)量發(fā)展 經(jīng)濟(jì)目標(biāo) 宏觀調(diào)控
“十四五”時(shí)期，我國(guó)內(nèi)部發(fā)展條件以及國(guó)際環(huán)境發(fā)生深刻復(fù)雜變化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)有效落實(shí)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，發(fā)展的安全性、主動(dòng)權(quán)不斷提升，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺(tái)階。其中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色轉(zhuǎn)型、開放合作、民生改善等領(lǐng)域均取得重大成就，為“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)根基。
“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，“十五五”開局之年，中國(guó)預(yù)計(jì)將進(jìn)入世界銀行所定義的高收入國(guó)家發(fā)展階段。這是具有里程碑意義的發(fā)展跨越，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，同時(shí)也要應(yīng)對(duì)與世界主要大國(guó)間更復(fù)雜、更激烈的競(jìng)爭(zhēng)與博弈。另一方面，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，到二〇二九年中華人民共和國(guó)成立八十周年時(shí)，完成本決定提出的改革任務(wù)。因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍是“十五五”時(shí)期的中心工作，把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，對(duì)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有戰(zhàn)略意義。
一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路
黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，以全面從嚴(yán)治黨為根本保障，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐，確保基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化取得決定性進(jìn)展。
貫徹這一思路就意味著，“十五五”時(shí)期需要立足新發(fā)展階段內(nèi)外部發(fā)展條件的變化與挑戰(zhàn)，堅(jiān)定不移地貫徹新發(fā)展理念，依托擴(kuò)大內(nèi)需、加快高水平科技自立自強(qiáng)、進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大高水平對(duì)外開放等方面構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，要辯證看待經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展不僅要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠創(chuàng)新以及低消耗、低排放的特征上，還要保持合理的增長(zhǎng)速度。不合理的低速增長(zhǎng)無法保證高質(zhì)量發(fā)展。
二、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的設(shè)定
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)是歷次五年規(guī)劃的關(guān)鍵指標(biāo)。受新冠疫情影響，“十四五”規(guī)劃未設(shè)定五年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而是根據(jù)實(shí)際情況確定年度增長(zhǎng)目標(biāo)，這是特定時(shí)期的特殊安排。考慮到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)將仍是“十五五”規(guī)劃的關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)規(guī)劃制定具有全局性影響。
確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，要以潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為基礎(chǔ)，同時(shí)兼顧特定發(fā)展階段的其他因素。2012—2019年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率7%，且呈現(xiàn)明顯下行趨勢(shì)。2019—2024年，受疫情沖擊，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率降至4.9%，接近5%。比較兩個(gè)階段的平均增速，即便考慮潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的下降，疫情沖擊仍導(dǎo)致2019—2024年期間的年均增速至少下降1個(gè)百分點(diǎn)。因此，參照“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速，設(shè)定“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需充分考慮疫情帶來的影響。
“十五五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖面臨諸多挑戰(zhàn)，但無需過度悲觀。從外部環(huán)境看，不確定性不穩(wěn)定性因素明顯增多，特別是特朗普政府的關(guān)稅政策已對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要外部因素。從內(nèi)部環(huán)境看，人口老齡化程度加速、房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整等問題，也將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成壓力。然而，如果2025年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率能達(dá)到5%左右，“十四五”時(shí)期年均增長(zhǎng)率可達(dá)到5.4%左右，仍處于中高速增長(zhǎng)區(qū)間。這也彰顯了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的韌性和底氣，也表明無需對(duì)“十五五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增速過度悲觀。
基于以上對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、趨勢(shì)和基本面的分析，可以認(rèn)為“十五五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍具有保持中高速增長(zhǎng)的潛力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為“5%左右”具有合理性與可行性，主要依據(jù)如下：其一，2023年以來，我國(guó)連續(xù)三年將年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為5%左右，實(shí)際的增長(zhǎng)率也符合各年度目標(biāo)設(shè)定，表明5%左右是當(dāng)前發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理區(qū)間。其二，“5%左右”的目標(biāo)設(shè)定預(yù)留了一定彈性空間，只要平均增速達(dá)到4.5%以上，即可視為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。其三，盡管當(dāng)前階段實(shí)現(xiàn)5%左右的增長(zhǎng)需要付出較大努力，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和基本面來看，我國(guó)具備實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的基礎(chǔ)和能力。
三、實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)的支撐條件
從支撐因素來看，實(shí)現(xiàn)“5%左右”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的條件主要有四個(gè)方面：
第一，負(fù)面沖擊因素減弱。“十五五”時(shí)期出現(xiàn)類似疫情事件的概率較低，房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)連續(xù)調(diào)整四年，預(yù)計(jì)“十五五”前兩年調(diào)整基本到位，房地產(chǎn)投資負(fù)增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響將顯著降低，受其影響的民間固定資產(chǎn)投資也將逐步回升，進(jìn)而提升投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。
第二，消費(fèi)需求潛力較大。2023年以來，旅游業(yè)恢復(fù)對(duì)居民家庭消費(fèi)提升起到了積極作用，2024年國(guó)內(nèi)旅游收入已超過疫情前的2019年。與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)服務(wù)消費(fèi)占比仍偏低，未來服務(wù)消費(fèi)將成為消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容的重要抓手。此外，社會(huì)政策不斷完善也將助力消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。例如，2025年7月底印發(fā)的《育兒補(bǔ)貼制度實(shí)施方案》，是新中國(guó)成立以來首次大范圍、普惠式、直接性向群眾發(fā)放民生保障現(xiàn)金補(bǔ)貼，將對(duì)促進(jìn)消費(fèi)發(fā)揮積極作用。
第三，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用凸顯。從供給側(cè)看，創(chuàng)新正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。預(yù)計(jì)“十五五”時(shí)期，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不僅是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，還將成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。特別是隨著應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)加速落地，將促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，推動(dòng)制造業(yè)向高端化、智能化、服務(wù)化發(fā)展。
第四，改革紅利持續(xù)釋放。“十五五”時(shí)期是貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)各項(xiàng)改革舉措的關(guān)鍵五年，“改革紅利”既能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，也能穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。例如，黨的二十屆三中全會(huì)在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快全面綠色轉(zhuǎn)型、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等方面做出系統(tǒng)性戰(zhàn)略部署，隨著各項(xiàng)政策落地并持續(xù)發(fā)力，將有效激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。
四、重大關(guān)系與實(shí)現(xiàn)路徑
結(jié)合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)內(nèi)條件、外部環(huán)境及階段性特征，“十五五”時(shí)期需妥善處理好若干重大關(guān)系，確保宏觀經(jīng)濟(jì)治理的協(xié)同性。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的五個(gè)“必須統(tǒng)籌”，為“十五五”時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)治理提供了行動(dòng)指南。
第一，必須統(tǒng)籌好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系，形成既“放得活”又“管得住”的經(jīng)濟(jì)秩序。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都要面臨和處理的基本關(guān)系，兩者協(xié)同配合對(duì)激發(fā)微觀市場(chǎng)主體活力、建立有序市場(chǎng)秩序至關(guān)重要。實(shí)踐中，需避免兩種極端情況：一是政府越位或錯(cuò)位，不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行；二是政府缺位，未能有效履行監(jiān)管與服務(wù)職能。政府需樹立法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，不斷完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，切實(shí)依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，正確履行分配職能，積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。
第二，必須統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系，暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。總供給和總需求是宏觀經(jīng)濟(jì)的基本問題，涉及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)穩(wěn)定。目前，總供給和總需求之間的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是部分行業(yè)存在“低端過剩、高端短缺”問題，供給難以滿足消費(fèi)升級(jí)需求；二是受預(yù)期不穩(wěn)、分配不均等因素影響，有效需求不足；三是國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)存在堵點(diǎn)，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、不公平競(jìng)爭(zhēng)等問題阻礙資源要素自由流動(dòng)。當(dāng)前以及“十五五”時(shí)期，我國(guó)總供給和總需求問題的主要矛盾是有效需求不足，對(duì)此，需要統(tǒng)籌好總供給和總需求的關(guān)系：一方面要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，另一方面要協(xié)同推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和積極擴(kuò)大內(nèi)需，形成“供給創(chuàng)造需求、需求牽引供給”的良性互動(dòng)格局。
第三，必須統(tǒng)籌好培育新動(dòng)能和更新舊動(dòng)能的關(guān)系，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。近年來，我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色低碳產(chǎn)業(yè)、高端裝備業(yè)等知識(shí)密集型、信息密集型、專利密集型產(chǎn)業(yè)，已成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的亮點(diǎn)。然而，僅依靠新興產(chǎn)業(yè)難以保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，不能簡(jiǎn)單將所有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)歸為落后產(chǎn)能加以淘汰，而應(yīng)通過新質(zhì)生產(chǎn)力賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，摒棄原有的粗放型發(fā)展模式，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高值化、品牌化、服務(wù)化、綠色化轉(zhuǎn)型。需要指出的是，培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不應(yīng)局限于少數(shù)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)達(dá)地區(qū)，任何地區(qū)都可通過引入新產(chǎn)業(yè)或改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，新疆利用鹽堿地發(fā)展海鮮養(yǎng)殖業(yè)就是典型例證。此外，利用新動(dòng)能更新舊動(dòng)能，還能為新動(dòng)能創(chuàng)造廣闊需求空間與多元應(yīng)用場(chǎng)景，支撐新動(dòng)能發(fā)展壯大。因此，新舊動(dòng)能并非對(duì)立關(guān)系，而是相互賦能、相互支撐的關(guān)系，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力既要因地制宜實(shí)事求是，也要解放思想創(chuàng)新發(fā)展。
第四，必須統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。盤活存量和做優(yōu)增量相輔相成，兩者協(xié)同發(fā)力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。盤活存量是基礎(chǔ)和前提，一方面要堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，減少資源消耗，避免傳統(tǒng)過剩領(lǐng)域盲目投資，防止與“增量”爭(zhēng)奪資源要素；另一方面可通過兼并重組、技術(shù)改造、空間重構(gòu)等方式盤活閑置資源，為做優(yōu)增量創(chuàng)造空間。做優(yōu)增量不僅要將新增資源要素配置到高成長(zhǎng)、高效益領(lǐng)域，還需注重存量資源的優(yōu)化升級(jí)。例如，通過引入數(shù)智技術(shù)和綠色技術(shù)改造傳統(tǒng)制造業(yè)，推動(dòng)其向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型升級(jí)。扎實(shí)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是統(tǒng)籌做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)鍵舉措。
第五，必須統(tǒng)籌好提升質(zhì)量和做大總量的關(guān)系，夯實(shí)中國(guó)式現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)。統(tǒng)籌好兩者之間的關(guān)系，本質(zhì)是平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和速度，既不能為追求總量快速增長(zhǎng)而犧牲質(zhì)量，也不能脫離實(shí)際追求不合理的“高質(zhì)量”而放棄合理增長(zhǎng)速度。例如，去產(chǎn)能過程中，應(yīng)避免以產(chǎn)能為唯一標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能被淘汰。此外，量的合理增長(zhǎng)也能為質(zhì)的有效提升創(chuàng)造空間。當(dāng)前，百年未有之大變局加速演進(jìn)，外部不確定難預(yù)料因素增多，保持量的合理增長(zhǎng)，有助于保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的能力。實(shí)踐中，需從供給端與需求端同時(shí)發(fā)力：供給端實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；需求端多措并舉擴(kuò)大內(nèi)需，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，通過兩端協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)）
編輯：李華山
